（2020年4月11日）

為加快構建“多規合一”的國土空間規劃體系并監督實(shí)施，根據《中共中央、國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規劃體系并監督實(shí)施的若干意見(jiàn)》《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)〈關(guān)于在國土空間規劃中統籌劃定落實(shí)三條控制線(xiàn)的指導意見(jiàn)〉的通知》精神，結合我省實(shí)際，現提出如下實(shí)施意見(jiàn)。

一、總體要求

（一）指導思想。以習近平新時(shí)代中國特色社會(huì )主義思想為指導，深入貫徹習近平總書(shū)記視察河南重要講話(huà)精神，全面落實(shí)促進(jìn)中部地區崛起、黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展等戰略，堅持新發(fā)展理念，堅持以人民為中心，堅持一切從實(shí)際出發(fā)，圍繞加快中原城市群及美麗河南建設，構建國土空間規劃體系，提升國土空間開(kāi)發(fā)保護質(zhì)量和效率，提高國土空間治理能力和水平，為我省在中部地區崛起中奮勇?tīng)幭?、譜寫(xiě)新時(shí)代中原更加出彩的絢麗篇章提供國土空間保障。

（二）主要目標。2020年，基本完成省市縣國土空間規劃編制和生態(tài)保護紅線(xiàn)、永久基本農田、城鎮開(kāi)發(fā)邊界三條控制線(xiàn)劃定，有序編制詳細規劃和相關(guān)專(zhuān)項規劃，初步形成全省國土空間開(kāi)發(fā)保護“一張圖”。到2025年，健全國土空間規劃編制審批體系、實(shí)施監督體系、法規政策體系和技術(shù)標準體系，全面實(shí)施國土空間監測預警和績(jì)效考核機制，形成以國土空間規劃為基礎、統一用途管制為手段的國土空間開(kāi)發(fā)保護制度。到2035年，全面提升國土空間治理體系和治理能力現代化水平，基本形成生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀，安全和諧、富有競爭力和可持續發(fā)展的國土空間格局。

二、加快建立國土空間規劃編制審批體系

（三）構建分級分類(lèi)的國土空間規劃體系。建立覆蓋省、市、縣、鄉鎮4級，包含總體規劃、詳細規劃、相關(guān)專(zhuān)項規劃3類(lèi)規劃的國土空間規劃體系。嚴格實(shí)行國土空間規劃指導目錄清單管理制度，不得在國土空間規劃體系外編制其他涉及國土空間利用的規劃。

（四）科學(xué)編制省國土空間規劃。省國土空間規劃是對全國國土空間規劃的落實(shí)，是對全省國土空間保護、開(kāi)發(fā)、利用、修復的總體安排，是編制省級相關(guān)專(zhuān)項規劃、市縣國土空間總體規劃的依據和基礎。要全面落實(shí)國家和我省重大發(fā)展戰略要求，科學(xué)確定全省國土空間發(fā)展定位和開(kāi)發(fā)保護目標；統籌全省生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間布局和三條控制線(xiàn)總體格局；優(yōu)化主體功能區劃分，發(fā)揮各地比較優(yōu)勢，增強鄭州大都市區、洛陽(yáng)都市圈等重點(diǎn)地區和城市的經(jīng)濟、人口承載能力，優(yōu)化全省人口和城鎮空間布局；保障生態(tài)屏障、生態(tài)廊道、自然保護地和區域開(kāi)敞空間，優(yōu)化生態(tài)系統保護格局；完善交通、水利等基礎設施和公共服務(wù)設施布局，構建均等化的城鄉基本公共服務(wù)體系；提出省級相關(guān)專(zhuān)項規劃、市縣國土空間保護開(kāi)發(fā)利用修復的約束性指標和剛性管控要求。省國土空間規劃由省政府組織編制，由省自然資源廳牽頭，會(huì )同有關(guān)部門(mén)做好具體工作。

（五）加快市縣國土空間總體規劃編制。市縣國土空間總體規劃是在本行政區域內開(kāi)展保護、開(kāi)發(fā)、利用、修復和各類(lèi)建設活動(dòng)的基本依據。要嚴格落實(shí)省國土空間規劃確定的約束性指標和管控要求，明確域內國土空間發(fā)展定位和目標，確定國土空間開(kāi)發(fā)保護總體格局，科學(xué)劃定國土空間規劃分區，按照不交叉不重疊不沖突的原則，統籌劃定三條控制線(xiàn)和鄉村建設等空間實(shí)體邊界，明確準入規則和管控要求；科學(xué)預留一定比例留白區，為未來(lái)發(fā)展留出開(kāi)發(fā)空間；優(yōu)化完善城鎮體系和村莊分類(lèi)布局，合理布局重大基礎設施、城鄉公共服務(wù)設施，統籌安排城市安全與綜合防災、地下空間、鄰避設施等；按照宜居城市、智慧城市、韌性城市、健康城市的理念，優(yōu)化中心城區空間結構和用地布局，合理確定城鎮開(kāi)發(fā)強度分區、容積率、密度等控制指標；優(yōu)化城市綠地、水體、通風(fēng)廊道等開(kāi)敞空間，加強各類(lèi)歷史文化遺存、自然山水格局保護，強化城鎮建筑高度、風(fēng)貌、天際線(xiàn)等空間形態(tài)控制；提出下級國土空間總體規劃和本級相關(guān)專(zhuān)項規劃、詳細規劃的分解落實(shí)要求。市縣國土空間總體規劃由本級政府組織編制。

（六）因地制宜編制鄉鎮國土空間規劃。鄉鎮國土空間規劃是對上級國土空間總體規劃和相關(guān)專(zhuān)項規劃的細化落實(shí)。要落實(shí)上級規劃確定的控制指標和管控要求，劃分詳細規劃編制單元，劃定土地用途分區并確定地塊用途，科學(xué)制定管制規則，明確域內村莊分類(lèi)和布局，細化落實(shí)生態(tài)和耕地保護要求，推進(jìn)土地綜合整治，統籌安排鄉鎮各項基礎設施和公共服務(wù)設施用地。鄉鎮國土空間規劃由本級政府組織編制。各地可因地制宜，將鄉鎮國土空間規劃與市縣國土空間總體規劃合并編制，也可以幾個(gè)鄉鎮為單元聯(lián)合編制鄉鎮級國土空間規劃。

（七）統籌編制專(zhuān)項規劃。相關(guān)專(zhuān)項規劃是在國土空間總體規劃指導約束下，為實(shí)現特定功能，對特定區域、流域、領(lǐng)域空間開(kāi)發(fā)、保護、利用作出的專(zhuān)門(mén)安排。省自然資源廳牽頭組織編制自然保護地等專(zhuān)項規劃和黃河、淮河等流域的國土空間規劃，相關(guān)主管部門(mén)組織編制本領(lǐng)域涉及空間利用的省級專(zhuān)項規劃，要符合省國土空間規劃要求。市縣自然資源部門(mén)會(huì )同有關(guān)部門(mén)組織編制礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)、城市綜合交通等專(zhuān)項規劃，相關(guān)主管部門(mén)組織編制市縣交通、能源、水利、市政、公安、信息等基礎設施，教育、養老、社區服務(wù)等公共服務(wù)設施，人防設施，以及生態(tài)環(huán)境保護、文物保護、農業(yè)、林業(yè)、水域灘涂養殖等專(zhuān)項規劃。相關(guān)專(zhuān)項規劃要遵循國土空間總體規劃，不得違背總體規劃強制性要求，其主要內容要納入詳細規劃。

（八）有序編制詳細規劃。詳細規劃是對具體地塊用途、開(kāi)發(fā)建設強度和管控等作出的實(shí)施性安排，是開(kāi)展國土空間開(kāi)發(fā)保護活動(dòng)、實(shí)施國土空間用途管制、核發(fā)城鄉建設項目規劃許可、進(jìn)行各項建設的法定依據。城鎮開(kāi)發(fā)邊界內的詳細規劃，要圍繞改善人居環(huán)境、提升城市品質(zhì)、增強城市活力、塑造城市特色，明確基礎設施、公共服務(wù)設施、公園綠地等用地和布局，合理規劃地塊用途、容積率等開(kāi)發(fā)建設強度；科學(xué)規劃和有序推進(jìn)城市更新、存量空間再開(kāi)發(fā)，盤(pán)活城鎮閑置、低效用地；運用城市設計手段，強化對城鎮空間形態(tài)、高度體量、風(fēng)貌特色、交通組織的管控引導。城市新區、舊城改造區、近期建設地區優(yōu)先編制詳細規劃，未編制詳細規劃的區域不得進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設。城鎮開(kāi)發(fā)邊界內集中建設地區的詳細規劃，由市縣自然資源部門(mén)組織編制。

城鎮開(kāi)發(fā)邊界外的鄉村地區，要在縣域層面完成村莊分類(lèi)和村莊布局的基礎上，堅持因地制宜、分類(lèi)指導、有序推進(jìn)的原則，由鄉鎮政府以一個(gè)或幾個(gè)行政村為單元，組織編制“多規合一”的實(shí)用性村莊規劃，統籌土地利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、居民點(diǎn)布局、人居環(huán)境整治、生態(tài)保護和歷史文化傳承等，優(yōu)化村域國土空間布局。要注重地域特色和農村特點(diǎn)，按照“城市品質(zhì)、鄉村味道”的理念，運用鄉村營(yíng)造手段，既要避免大拆大建、千村一面，又要防止鄉村景觀(guān)城市化、西洋化。鼓勵各地探索研究郊野單元、生態(tài)單元等功能單元詳細規劃編制方法，編制其他類(lèi)型的詳細規劃。

（九）嚴格規劃審批權限和程序。按照“誰(shuí)審批、誰(shuí)監管”的原則，建立國土空間規劃分級審批制度。省國土空間規劃和需報國務(wù)院審批的城市國土空間總體規劃，經(jīng)同級人大常委會(huì )審議后，由省政府報國務(wù)院審批；其他市縣的國土空間總體規劃，經(jīng)同級人大常委會(huì )審議后逐級報省政府審批；鄉鎮國土空間規劃經(jīng)鄉鎮人民代表大會(huì )審議后逐級報市級政府審批；省內跨省轄市的國土空間規劃報省政府審批。在城鎮開(kāi)發(fā)邊界內的詳細規劃報市縣政府審批。村莊規劃經(jīng)村民會(huì )議或村民代表會(huì )議審議通過(guò)后，由鄉鎮政府報上一級政府審批，其中省轄市市轄區內的村莊規劃報省轄市政府審批。自然資源部門(mén)牽頭組織編制的專(zhuān)項規劃，報本級政府審批；相關(guān)主管部門(mén)組織編制的專(zhuān)項規劃，涉及到國土空間保護利用的，在編制和審查過(guò)程中要加強與國土空間規劃的銜接，并經(jīng)“一張圖”核對，按程序報批。

三、加快建立規劃實(shí)施監督體系

（十）嚴格規劃實(shí)施。堅持先規劃、后實(shí)施，不得違反國土空間規劃進(jìn)行各類(lèi)開(kāi)發(fā)建設活動(dòng)。規劃一經(jīng)批復，任何部門(mén)和個(gè)人不得隨意修改、違規變更。因國家和我省重大戰略調整、重大項目建設或行政區劃調整等確需修改規劃的，須經(jīng)規劃審批機關(guān)同意后方可按法定程序修改。對國土空間規劃編制和實(shí)施過(guò)程中的違規違紀違法行為，要嚴肅追究責任。

（十一）改進(jìn)用地計劃管理。發(fā)揮年度新增建設用地計劃管控引導作用，以存量定計劃、以空間定計劃，保障規劃穩步實(shí)施。將新增建設用地計劃分配與存量建設用地盤(pán)活掛鉤，倒逼盤(pán)活存量建設用地。

（十二）健全用途管制制度。在城鎮開(kāi)發(fā)邊界內，實(shí)行“詳細規劃+規劃許可”的管制方式；在城鎮開(kāi)發(fā)邊界外，按照主導用途分區，實(shí)行“詳細規劃＋規劃許可”和“約束指標＋分區準入”的管制方式。對以國家公園為主體的自然保護地、重要水源地、文物等實(shí)行特殊保護制度。因地制宜制定用途管制制度，為地方管理和活動(dòng)留有空間。

（十三）推進(jìn)“放管服”改革。以“多規合一”為基礎，結合工程建設項目審批制度改革，統籌規劃、建設、管理三大環(huán)節，推進(jìn)“多審合一”“多證合一”，進(jìn)一步優(yōu)化建設項目審批流程，提高審批效能和監管服務(wù)水平。

（十四）建立監測評估機制。依托國土空間基礎信息平臺，建立健全國土空間規劃動(dòng)態(tài)監測、評估預警和實(shí)施監管機制。上級自然資源部門(mén)要會(huì )同有關(guān)部門(mén)，組織對下級國土空間規劃中各類(lèi)管控邊界、約束性指標等管控要求落實(shí)情況進(jìn)行監督檢查，將國土空間規劃執行情況納入自然資源執法督察內容。建立國土空間規劃定期評估和動(dòng)態(tài)調整機制，一年一體檢、五年一評估。

四、加快建立法規政策和技術(shù)標準體系

（十五）完善法規政策體系。加快推進(jìn)國土空間規劃法規政策制定工作，并做好過(guò)渡時(shí)期的制度銜接，保障國土空間規劃工作順利推進(jìn)。

（十六）健全技術(shù)標準體系。省自然資源廳要按照“多規合一”的要求，在落實(shí)國家標準的基礎上，制定市縣國土空間規劃的配套技術(shù)標準，適時(shí)制定有關(guān)城鎮詳細規劃和村莊規劃編制、實(shí)施管理的技術(shù)標準。市縣嚴格遵守國家和我省有關(guān)標準，制定本地具體技術(shù)標準。

（十七）建立國土空間基礎信息平臺。以第三次全國國土調查數據為基礎，整合各類(lèi)空間關(guān)聯(lián)數據，采用統一的測繪基準和系統，建立全省統一的國土空間基礎信息平臺和國土空間規劃“一張圖”實(shí)施監督信息系統，實(shí)現主體功能區戰略和各類(lèi)空間管控要素精準落地。批復后的各級各類(lèi)空間規劃要及時(shí)納入同級基礎信息平臺，疊加到國土空間規劃“一張圖”上。

五、工作要求

（十八）加強組織領(lǐng)導。各級黨委和政府要高度重視國土空間規劃體系建設和監督實(shí)施工作，主要負責人親自抓，落實(shí)政府組織編制和實(shí)施國土空間規劃的主體責任，加強組織保障，健全工作機制，統籌推進(jìn)國土空間規劃工作。省政府成立省國土空間規劃委員會(huì )，辦公室設在省自然資源廳。

（十九）壓實(shí)部門(mén)責任。自然資源部門(mén)要發(fā)揮牽頭作用，強化統籌協(xié)調。組織、人事、審計等部門(mén)要研究將國土空間規劃執行情況納入領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計，作為黨政領(lǐng)導干部綜合考核評價(jià)的重要參考。紀檢監察機關(guān)要加強監督。發(fā)展改革、財政、金融監管、自然資源、生態(tài)環(huán)境、住房城鄉建設、農業(yè)農村等部門(mén)要研究制定完善主體功能區的配套政策。組織部門(mén)在對地方黨委和政府主要負責人的教育培訓中要注重提高其規劃意識。教育部門(mén)要研究加強國土空間規劃相關(guān)學(xué)科建設。

（二十）強化保障措施。各級政府要按照職責分工將國土空間規劃編制、監督實(shí)施和監測評估預警管理系統建設工作經(jīng)費足額納入本級財政預算，村莊規劃編制經(jīng)費由所屬市縣政府負責落實(shí)。建立專(zhuān)家咨詢(xún)機制，加強對規劃編制重大問(wèn)題的咨詢(xún)論證和審查把關(guān)。選擇具備相應資質(zhì)的高水平團隊參與國土空間規劃編制。加強專(zhuān)業(yè)隊伍建設，提高規劃從業(yè)人員水平。

省自然資源廳要定期對中央意見(jiàn)及本實(shí)施意見(jiàn)的貫徹落實(shí)情況進(jìn)行監督檢查。