近年來(lái)，伴隨著(zhù)我國工業(yè)化、城鎮化和農業(yè)現代化加快推進(jìn)，土地供需矛盾日益凸顯，農村耕地碎片化、空間布局無(wú)序化、土地資源利用低效化、生態(tài)環(huán)境低質(zhì)化等問(wèn)題并存，依靠單一要素、單一手段的土地整治模式已難以解決問(wèn)題，亟需通過(guò)全要素綜合整治農村山水林田湖草，全域優(yōu)化農村生活、生產(chǎn)、生態(tài)國土空間布局，實(shí)現鄉村有機更新。

黨的十九大提出按照“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡目傄髮?shí)施鄉村振興戰略。2020年中央一號文件——《中共中央 國務(wù)院關(guān)于抓好“三農”領(lǐng)域重點(diǎn)工作確保如期實(shí)現全面小康的意見(jiàn)》提出“開(kāi)展鄉村全域土地綜合整治試點(diǎn)，優(yōu)化農村生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間布局”。依托全域土地綜合整治平臺，全域規劃、整體設計、綜合治理，統籌推進(jìn)農用地整理、建設用地整理和鄉村生態(tài)保護修復，整體協(xié)調 “山水林田湖草”全要素，優(yōu)化生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間格局，促進(jìn)耕地保護和土地集約節約利用，解決一二三產(chǎn)融合發(fā)展用地，改善農村人居環(huán)境，已成為新時(shí)期高質(zhì)量統籌推進(jìn)農業(yè)農村現代化，鄉村振興和生態(tài)文明建設的重要抓手。

全域土地綜合整治典型地方實(shí)踐

全域土地綜合整治，不同于過(guò)去土地整治的“頭痛醫頭、腳痛醫腳”，強調“系統全局觀(guān)”，是當前土地整治發(fā)展的新方向，是實(shí)現土地整治向規劃管控和空間治理轉變的一項農村土地管理制度供給和自上而下的頂層設計。通過(guò)在一定區域內，按照土地利用總體規劃以及土地整治規劃確定的目標和用途，結合土地利用現狀綜合運用行政、經(jīng)濟、法律、工程技術(shù)等手段，對農村生態(tài)、農業(yè)、建設空間進(jìn)行全域優(yōu)化布局，對山水林田湖草全要素進(jìn)行綜合整治，從而達到提升耕地數量質(zhì)量、優(yōu)化國土空間布局、促進(jìn)土地集約節約利用、改善生態(tài)環(huán)境的作用。

近年來(lái)各地因地制宜，改革創(chuàng )新，推動(dòng)土地整治與多種要素的綜合跨界融合，積累了較為豐富的經(jīng)驗實(shí)踐，并取得了生態(tài)、經(jīng)濟、社會(huì )等綜合效益。

1浙江省全域土地綜合整治

2017年以來(lái)，浙江省在深入調研和綜合研判的基礎上，提出繼承和發(fā)展“千村示范、萬(wàn)村整治”，實(shí)施全域土地綜合整治與生態(tài)修復。通過(guò)以整鄉整村為對象，以土地利用總體規劃為基礎，堅持“山水林田湖路村”全要素整治，創(chuàng )新“土地整治+”模式，按照“全域規劃、全域設計、全域整治”的理念，統籌全域生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，統籌山水林田湖路村系統治理，優(yōu)化國土空間開(kāi)發(fā)格局，激發(fā)鄉村振興活力，釋放鄉村振興潛能。

同時(shí)，在實(shí)踐過(guò)程中，浙江省不同地區因地制宜，綜合運用永久基本農田整備區制度、優(yōu)化土地利用規劃和布局、新增建設用地計劃指標獎勵、優(yōu)化城鄉建設用地增減掛鉤政策等措施，推動(dòng)土地整治與多元要素跨界融合，轉變了單個(gè)項目零敲碎打進(jìn)行的整治模式，形成多功能定位、多對象整治、多目標實(shí)現、多部門(mén)參與、多元投入的格局。目前，浙江省農村全域土地綜合整治工作已領(lǐng)跑全國，為全國各地開(kāi)展鄉村全域土地綜合整治試點(diǎn)提供了實(shí)踐樣本。

2上海市郊野公園實(shí)踐

上海作為一個(gè)特大型城市，土地供需矛盾突出，面臨土地資源緊缺與粗放利用現行并存、生態(tài)空間不足與休閑游憩需求快速增長(cháng)并行、經(jīng)濟快速發(fā)展與農村凋敝現象同行、耕地保護形勢嚴峻與健康產(chǎn)能需求旺盛等系列矛盾，這些矛盾已成為制約上海長(cháng)期穩定發(fā)展的桎梏。為此，2012年上海市出臺《上海市基本生態(tài)網(wǎng)絡(luò )規劃》，提出在郊區選址建設郊野公園。經(jīng)過(guò)多年探索，上海市首批試點(diǎn)7座郊野公園已全部開(kāi)園。

長(cháng)興島郊野公園

在實(shí)踐過(guò)程中，上海市創(chuàng )新探索出“規劃引領(lǐng)、盤(pán)活土地、整合資金、統籌推進(jìn)、創(chuàng )新機制”的郊野公園建設路徑。從生態(tài)保育理念出發(fā)，基于上海市城郊農村地區的耕地、水系、綠地、自然村落、歷史風(fēng)貌等現有生態(tài)人文資源，綜合整治田、水、林、路、村等要素，并建設必要的配套服務(wù)設施，構建集休閑游憩、生態(tài)保護、產(chǎn)業(yè)升級、農村發(fā)展等多功能于一體的開(kāi)放式、復合型生態(tài)郊野空間。不僅有效盤(pán)活了土地資源拓展城市發(fā)展空間，而且破解了農村生態(tài)惡化難題，極大改善了城郊農村地區的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。

鄉村全域土地綜合整治實(shí)施難點(diǎn)

實(shí)踐證明，全域土地綜合整治已經(jīng)成為實(shí)施鄉村振興戰略的重要手段。自然資源部于2019年12月下發(fā)《關(guān)于開(kāi)展全域土地綜合整治試點(diǎn)工作的通知》（自然資發(fā)〔2019〕194號），提出在全國范圍內開(kāi)展全域土地綜合整治試點(diǎn)。當前，在鄉村開(kāi)展全域土地綜合整治工作，仍舊面臨諸多問(wèn)題與挑戰。

01缺乏統一科學(xué)的規劃引導

一是我國農村普遍存在承包土地分散化、碎片化，缺乏對田、水、林、路等要素統一規劃，制約了農業(yè)生產(chǎn)規模經(jīng)營(yíng)；二是農村建設用地的居民點(diǎn)呈現雜亂無(wú)序、分布散亂的特征，不利于土地集約節約利用。三是在開(kāi)展全域土地綜合整治項目過(guò)程中，涉及多部門(mén)參與，各部門(mén)實(shí)施的項目之間的統籌規劃缺乏有效銜接，難以實(shí)現預期效果。

02整治資金落實(shí)難

全域土地綜合整治涉及項目多，前期資金投入大，周期長(cháng)，在鄉村開(kāi)展全域土地綜合整治工作僅靠財政補貼遠遠不夠，后期能否通過(guò)產(chǎn)業(yè)導入來(lái)平衡仍舊有許多不確定因素。

03農民參與機制有待健全

當前，不少地區在開(kāi)展全域土地綜合整治各項目過(guò)程中，主要通過(guò)政府“自上而下”主導，農民對項目的了解主要通過(guò)參加政府召開(kāi)座談會(huì )，農民對項目的認識并不深刻，參與積極性有待提高。

04缺乏有效的監管機制

相對于傳統的土地整治，全域土地綜合整治的對象更加多元化、范圍更廣，在實(shí)施過(guò)程如何嚴守土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線(xiàn)不突破、糧食生產(chǎn)能力不下降、農民利益不受損，杜絕形象工程等脫離主線(xiàn)的行為，目前沒(méi)有形成一套有效的監管機制。

鄉村全域土地綜合整治工作思路及建議

開(kāi)展鄉村全域土地綜合整治試點(diǎn)工作，應該突出生態(tài)優(yōu)先、注重規劃引領(lǐng)，通過(guò)多部門(mén)聯(lián)動(dòng)、多項政策整合、多元化投入，以及全域土地綜合整治監管系統的搭建，統籌推進(jìn)全域土地綜合整治工作順利實(shí)施，助力鄉村振興。

突出生態(tài)優(yōu)先，注重規劃引領(lǐng)

01

一是按照“山水林田湖草是一個(gè)生命共同體”的系統思想，突出生態(tài)優(yōu)先，通過(guò)全域規劃、整體設計、全要素治理，因地制宜統籌推進(jìn)高標準農田建設、耕地提質(zhì)改造等農用地綜合整治，建設用地復墾、低效用地再開(kāi)發(fā)等農村建設用地整治，以及廢棄礦山綜合治理、河流流域治理等生態(tài)環(huán)境整治修復；

二是以國土空間規劃為引領(lǐng)，按照“控制總量、優(yōu)化增量、盤(pán)活存量、釋放流量、實(shí)現減量”的原則，編制村土地利用規劃，科學(xué)布局農村生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，并以此作為實(shí)施全域土地綜合整治的規劃平臺。

三是建立統一協(xié)調的工作平臺，協(xié)調政府各個(gè)相關(guān)部門(mén)以及社會(huì )相關(guān)組織和企業(yè)，系統整合自然資源、農業(yè)農村、生態(tài)環(huán)境、交通、水利等各方資源推動(dòng)鄉村全域土地綜合整治工作；完善全域土地綜合整治項目的報批規則，簡(jiǎn)化審批事項、審批流程和審批材料；允許試點(diǎn)地區綜合運用美麗鄉村建設、城鄉建設用地增減掛鉤、低效用地再開(kāi)發(fā)、基本農田等相關(guān)政策手段，對全域土地綜合整治實(shí)施的各類(lèi)項目實(shí)行統一規劃管理。

整合項目資金，構建多元化投入格局

02

一是建立資金整合機制，統籌整合產(chǎn)業(yè)結構調整、生態(tài)補償、新農村建設、農田水利等方面的涉農項目資金，集中用于全域土地綜合整治項目實(shí)施，發(fā)揮綜合效益。

二是拓展多種融資渠道，鼓勵金融機構創(chuàng )新農村金融產(chǎn)品和金融服務(wù)，探索以全域土地綜合整治的節約指標為抵押物，為全域土地綜合整治相關(guān)工程提供長(cháng)期信貸支持；鼓勵社會(huì )資本參與全域土地綜合整治試點(diǎn)各項目建設，鼓勵有條件地區的農民利用農房抵押貸款政策參與全域土地綜合整治建設。

建立政府主導群眾參與的工作機制

03

加大對全域土地綜合整治相關(guān)政策的宣傳，充分發(fā)揮農村集體經(jīng)濟組織和農民的主體作用，引導農民了解并參與到全域土地整治項目各個(gè)環(huán)節，包括規劃、選址、實(shí)施及驗收等，尊重和保障農民的知情權、參與權、監督權和收益權。

搭建全域土地綜合整治監管系統

04

依托國土空間基礎信息平臺，整合與全域土地綜合整治相關(guān)的現狀數據、規劃數據、管理數據、社會(huì )經(jīng)濟類(lèi)數據等，搭建全域土地綜合整治監管系統，設計“一張圖”應用、規劃管理、項目管理、綜合評價(jià)、監測預警和統計分析等功能，實(shí)現全域土地綜合整治項目從立項、審批、實(shí)施、驗收全流程信息化管控。

鄉村全域土地綜合整治工作任重而道遠。本文認為，當前各地在開(kāi)展全域土地綜合整治試點(diǎn)工作中，應當找準全域土地綜合整治的時(shí)代方位，著(zhù)重把握四項原則、抓好四個(gè)整治、防止四種傾向。

把握 “堅持系統思想尊重自然、堅持規劃引領(lǐng)節約集約、堅持政府搭臺農民主體、堅持因地制宜循序漸進(jìn)”原則。樹(shù)立“山水林田湖草是一個(gè)生命共同體”的系統思想，統籌推進(jìn)山水林田湖草整體保護、系統修復、綜合治理；強化“多規融合”和規劃引導，按照“控制總量、優(yōu)化增量、盤(pán)活存量、釋放流量、實(shí)現減量”的要求，促進(jìn)土地資源要素有序流動(dòng)；建立健全政府主導、部門(mén)協(xié)同、群眾參與的工作機制，充分發(fā)揮農村集體經(jīng)濟組織和農民的主體作用；因地制宜探索符合本地情況、獨具區域特色的土地整治模式和路徑，選擇有潛力、有意愿、有條件的區域先行開(kāi)展試點(diǎn)，以點(diǎn)帶面。

重點(diǎn)抓好農村用地空間治理、農用地整治、農村建設用地整治、生態(tài)環(huán)境整治工作。按照“控制總量、盤(pán)活存量、用好流量”的原則，充分盤(pán)活利用農村存量建設用地，優(yōu)化各類(lèi)各業(yè)用地布局；統籌推進(jìn)高標準農田建設、旱地改水田、耕地質(zhì)量提升、宜耕后備資源開(kāi)發(fā)，以及農田基礎設施和配套設施建設；有序開(kāi)展建設用地復墾，優(yōu)化農村建設用地結構和布局，建設規模適度、設施完善、生活便利、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)保、管理有序的新型農村社區；按照“山水林田湖草”系統治理的要求，優(yōu)化調整林地、水域等生態(tài)用地布局，保護水源涵養地、維護生物多樣性。

同時(shí)，開(kāi)展全域土地綜合整治試點(diǎn)要防止“片面追求新增建設用地指標，大拆大建、建新不拆舊，政府大規模負債，以及引入社會(huì )資本建別墅大院和私人會(huì )館”四種傾向，推動(dòng)全域土地綜合整治工作良性發(fā)展。

作為秉承“致力空間資源優(yōu)化，共筑人類(lèi)理想家園”使命的高新技術(shù)企業(yè)，接下來(lái)，國地科技憑借自身在自然資源領(lǐng)域十多年的實(shí)踐經(jīng)驗，將繼續以國土空間規劃為引領(lǐng)，聚焦“山水林田湖草”生命共同體的系統理念，積極投身全域土地綜合整治工作，助力地方鄉村構建全域生態(tài)宜居與集約高效的土地保護利用新格局。
參考文獻
[1]浙江省人民政府辦公廳.關(guān)于實(shí)施全域土地綜合整治與生態(tài)修復工程的意見(jiàn)[Z].2018-08-14.

[2]浙江省保護耕地和全域土地綜合整治與生態(tài)修復領(lǐng)導小組辦公室.全域土地綜合整治與生態(tài)修復工程三年行動(dòng)計劃（2018-2020年）[Z].2018-10-19.

[3]賀涌源.對實(shí)施全域土地綜合整治的思考[J].浙江國土資源，2018(4):37-38.

[4]中共武漢市委政策研究室課題組.借鑒上海經(jīng)驗 推進(jìn)復合型郊野公園建設工程——上海市郊野公園建設調研考察報告[J].長(cháng)江論壇，2017(6):29-33.

[5]張建云.自然資源部門(mén)如何助推鄉村振興？（以浙江為例）[Z].2019-11-09.

[6]浙江省土地整理中心.助推鄉村振興戰略 促進(jìn)生態(tài)文明建設——浙江省全面實(shí)施全域土地綜合整治與生態(tài)修復工程[J].浙江國土資源，2019(7)：27-29.