黨的十八大以來(lái)關(guān)于空間規劃體制改革的一系列重大部署，其主要背景是推進(jìn)生態(tài)文明建設，實(shí)施可持續發(fā)展戰略。2015年9月出臺的《生態(tài)文明體制改革總體方案》，明確空間規劃是“可持續發(fā)展的空間藍圖”?！度舾梢庖?jiàn)》）進(jìn)一步強調，國土空間規劃“是加快形成綠色生產(chǎn)方式和生活方式、推進(jìn)生態(tài)文明建設、建設美麗中國的關(guān)鍵舉措”。作為可持續發(fā)展藍圖的國土空間規劃，必須強化人與自然和諧共生、綠水青山就是金山銀山、山水林田湖草是一個(gè)生命共同體等理念，把生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展作為規劃的基本遵循，把節約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復為主作為規劃的基本準則，把嚴守生態(tài)保護紅線(xiàn)、永久基本農田和城鎮開(kāi)發(fā)邊界作為規劃的基本任務(wù)，優(yōu)化國土空間保護開(kāi)發(fā)格局，促進(jìn)美麗中國建設。

《若干意見(jiàn)》明確了建立健全國土空間規劃體系的目標，涵蓋編制審批體系、實(shí)施監督體系、法規政策體系和技術(shù)標準體系，其中，編制審批體系可概括為“五級三類(lèi)”，即以國家、省、市、縣和鄉鎮五級行政區劃范圍為對象制定的國土空間總體規劃，針對特定區域、特定領(lǐng)域、特定功能制定的空間利用專(zhuān)項規劃，以及在城鎮開(kāi)發(fā)邊界內制定的城鎮詳細規劃和在城鎮開(kāi)發(fā)邊界外制定的村莊（詳細）規劃?！拔寮壢?lèi)”規劃編審體系，形式上基本沿用了過(guò)去土地利用規劃的組織架構，并充實(shí)了城鄉規劃的要求；而在內容上則需積極揚棄，取長(cháng)補短，吐故納新。

 應當看到，中國土地利用規劃、城鄉規劃體系的形成和豐富，是隨著(zhù)社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟的發(fā)展逐步“去指令性計劃”的過(guò)程，由“計劃一統”到“多規并立”是歷史發(fā)展的必然，在國家空間治理中也確實(shí)發(fā)揮了積極作用。同時(shí)也應當看到，“多規并立”的不足和挑戰正日益顯現，主要是：規劃種類(lèi)日益繁多，交叉重疊甚至相互掣肘，導致空間管理決策分散、執行低效；規劃層級不斷增多，事權錯配、權責不對等，影響空間政策的統一性和有效性；規劃審批流程復雜、周期過(guò)長(cháng)，決策過(guò)程不夠透明，影響政府效率和規劃公正性；地方領(lǐng)導干預過(guò)多，規劃朝令夕改，影響規劃的科學(xué)性和權威性。針對這些問(wèn)題，《若干意見(jiàn)》要求建立全國統一、責權清晰、科學(xué)高效的國土空間規劃體系，形成全國國土空間開(kāi)發(fā)保護“一張圖”。按照這一要求，要著(zhù)力處理好各類(lèi)各級規劃之間的關(guān)系。

3.1空間規劃與發(fā)展規劃的關(guān)系 

 二者功能不同?！度舾梢庖?jiàn)》明確，“強化國家發(fā)展規劃的統領(lǐng)作用，強化國土空間規劃的基礎作用”。發(fā)展規劃涵蓋經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的各個(gè)領(lǐng)域，重在戰略引導和政策指導，要避免發(fā)展規劃空間化?？臻g規劃聚焦國土空間的源頭保護、過(guò)程管控和退化修復，重在開(kāi)發(fā)控制和空間組織，要避免空間規劃產(chǎn)業(yè)化。二者相互聯(lián)系。發(fā)展規劃要適應國內外發(fā)展環(huán)境和市場(chǎng)變化，期限不宜過(guò)長(cháng)；空間規劃著(zhù)眼長(cháng)遠可持續發(fā)展，期限不宜太短?？臻g規劃應當通過(guò)5年一次的評估調整，與發(fā)展規劃在發(fā)展目標、發(fā)展任務(wù)和空間政策等方面做好銜接，為生產(chǎn)力布局和重大任務(wù)落地提供保障。但從長(cháng)遠可持續發(fā)展出發(fā)，生態(tài)保護紅線(xiàn)、永久基本農田、城鎮開(kāi)發(fā)邊界三條控制線(xiàn)不能隨意更改，生態(tài)、農業(yè)、城鎮三大空間的基本格局應當保持穩定。

 根據《若干意見(jiàn)》，國土空間規劃是對一定區域國土空間開(kāi)發(fā)、保護、利用、修復在空間和時(shí)間上作出的安排。這一界定與傳統上對土地利用規劃的定義相比，主要是用“國土空間”取代了“土地資源”，深刻理解國土空間的時(shí)代內涵就成為準確把握國土空間規劃任務(wù)的“總鑰匙”。

 現代意義的空間規劃是市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)展到一定階段、作為市場(chǎng)機制的對立物出現的一種政府規制手段，是對市場(chǎng)失靈和市場(chǎng)缺位進(jìn)行糾正、彌補的必要措施。因此，現代空間規劃除保留傳統的土木工程學(xué)技術(shù)方法外，還融入了地理科學(xué)的空間分析和公共管理學(xué)的社會(huì )治理方法手段。

 改革開(kāi)放以來(lái)，土地利用規劃在繼承傳統土地利用工程技術(shù)的基礎上，也大量應用地理學(xué)、管理學(xué)和生態(tài)學(xué)的知識技術(shù)。各相關(guān)學(xué)科的知識方法融合交匯、啟發(fā)借鑒，支撐了土地利用規劃的發(fā)展。

 但是，歷史地辯證地看，土地利用規劃的理論和方法發(fā)展仍然不夠充分，尚未形成獨立完整的學(xué)科體系。應該看到，土地利用規劃在戰略分析方面，對于經(jīng)濟、社會(huì )、文化及外部環(huán)境等因素的綜合把握，與區域規劃相比確有差距；在空間分析方面，對于空間形態(tài)、格局、過(guò)程的整體研究，與城市規劃相比有所遜色。國土空間規劃作為空間類(lèi)規劃的“多規合一”，需要各類(lèi)規劃方法兼容并蓄、融貫集成，形成新的綜合優(yōu)勢，并根據時(shí)代發(fā)展賦予的新任務(wù)新要求，大力推進(jìn)理論創(chuàng )新和方法創(chuàng )新，切實(shí)提高規劃的科學(xué)性。

 空間規劃方法離不開(kāi)理論指導，但對其理論構成至今仍未形成共識?？臻g規劃學(xué)無(wú)法做到數學(xué)、物理、化學(xué)、生物等自然科學(xué)那樣有大量的自然規律、基本法則貫穿，也難以做到經(jīng)濟學(xué)、社會(huì )學(xué)、管理學(xué)、法學(xué)等社會(huì )科學(xué)那樣有豐富的基本原理、共同價(jià)值支撐。但若把理論作為從實(shí)踐中來(lái)、又指導實(shí)踐的系統知識范疇，則空間規劃理論就是客觀(guān)存在并不斷發(fā)展的。這些規劃理論都需要結合正在進(jìn)行的規劃實(shí)踐深入研究。

 國土空間規劃作為“重構性”改革，應全面梳理現有相關(guān)規劃的編制辦法和規范，重建規劃技術(shù)標準體系，推進(jìn)規劃編制的程序化、規范化和制度化。已經(jīng)出臺的技術(shù)文件，有的針對性不強或不夠嚴謹，有的需要各地補充細化。對那些基礎性問(wèn)題，亟待加強研究。

 以大數據、云計算、物聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、人工智能、5G網(wǎng)絡(luò )、無(wú)人機、自動(dòng)三維建模等為代表的新一代信息科技與測繪地理信息技術(shù)深度融合，催生了時(shí)空信息平臺等前沿應用型技術(shù)，為國土空間規劃能力建設創(chuàng )造了重要條件。此外，對于“三生”空間的格局—過(guò)程—功能的系統分析，對于國土空間演變的自然過(guò)程和社會(huì )文化過(guò)程的綜合研判，對于城市群、都市圈、中心城市的規模、結構、形態(tài)的生長(cháng)規律研究，對于城市設計、鄉村營(yíng)造的科學(xué)與藝術(shù)相結合研究，對于公眾參與的方式過(guò)程研究等等，共同提出了中國國土空間規劃的劃時(shí)代課題。

中國空間規劃實(shí)施不佳問(wèn)題一直為人詬病?！度舾梢庖?jiàn)》把規劃實(shí)施同規劃編制一同部署，對規劃實(shí)施和監督作了較全面安排，表明了對規劃實(shí)施的重視。要深入總結國內外空間規劃實(shí)施的經(jīng)驗，著(zhù)力創(chuàng )新規劃實(shí)施機制。
  中國土地利用規劃發(fā)展過(guò)程中也經(jīng)歷了實(shí)施困難，但實(shí)施效果相對較好。其主要做法，一是實(shí)行自上而下的規劃管控和逐級傳導，保障主要指標上下一致，從而有利于上位規劃的落實(shí)；二是總體規劃與年度計劃、用地預審、農用地轉用審批相結合，建立了相對完整的土地用途管制制度；三是針對建設占用耕地壓力持續增大，采取國家統籌、補改結合、算大賬、承諾制等措施，確保占補平衡，守住耕地紅線(xiàn)；四是面對建設用地供求矛盾日益加大，在嚴格控制建設用地規模擴大的同時(shí)，探索形成了一系列增加建設用地供應的路徑和辦法。這些改革舉措至今仍然顯示出較強的適應能力。其基本經(jīng)驗，就是既注重發(fā)揮土地公有制優(yōu)勢，健全土地宏觀(guān)調控和微觀(guān)管制制度，堅守土地底線(xiàn)；又注重用改革的辦法解決面臨的突出矛盾，建立完善市場(chǎng)配置土地的機制，促進(jìn)要素流動(dòng)，拓展發(fā)展空間。隨著(zhù)“多規合一”的推進(jìn)，中國空間規劃的實(shí)施面臨全新的任務(wù)、環(huán)境和挑戰，要抓住空間規劃體制改革契機，全面創(chuàng )新和完善規劃實(shí)施的行政、法治、經(jīng)濟、社會(huì )和技術(shù)機制。改進(jìn)行政管理，推進(jìn)“多規合一”，堅持一張藍圖繪到底，不另設其他空間規劃，強化專(zhuān)項規劃、詳細規劃與總體規劃的協(xié)調銜接；嚴格規劃修改條件，完善規劃修改程序，防止隨意修改規劃；建立統一的國土空間用途管制制度，強化“多審合一”“多證合一”“多測合一”。推進(jìn)法治建設，加快完善規劃實(shí)施的法律法規體系，促進(jìn)規劃實(shí)施由主要依靠行政手段向主要依靠法制手段轉變；加強空間規劃執法和司法，嚴肅查處違規建設行為，規范政府規劃權力的行使，保護權利人合法權益。強化經(jīng)濟調節，綜合運用區域、產(chǎn)業(yè)、財政、金融等手段，發(fā)揮重大基礎設施和重點(diǎn)工程項目的投資導向作用；建立健全發(fā)展權轉移制度，完善財政轉移、生態(tài)補償、耕地保護補償等公共政策工具，推進(jìn)碳排放權、排污權、增減掛鉤等產(chǎn)權交易，推動(dòng)城鄉要素自由流動(dòng)和平等交換。創(chuàng )新社會(huì )治理，建立協(xié)商合作機制，支持政府間通過(guò)簽訂合約來(lái)推動(dòng)空間規劃落實(shí)；完善社會(huì )監督，擴大公民有序參與規劃，保證公眾的知情權、參與權和監督權，夯實(shí)規劃實(shí)施的民意基礎。推廣先進(jìn)技術(shù)，加強對空間資源利用變化的動(dòng)態(tài)監測，嚴格各類(lèi)管控邊界、約束性指標、重要保護目錄、重大修復項目等進(jìn)展監控，建立規劃評估預警機制，健全規劃定期評估制度，激發(fā)規劃的旺盛生命力。

  國土空間規劃作為空間規劃體制改革的產(chǎn)物，既要繼承包括土地利用規劃在內的原有空間規劃的優(yōu)點(diǎn)，也要注意克服其不足，根據國土空間治理現代化的戰略需要，在規劃觀(guān)念、體系、任務(wù)、方法、實(shí)施等方面進(jìn)行全方位、重構性變革。在這一過(guò)程中，應當借鑒國際空間規劃發(fā)展的經(jīng)驗，立足中國實(shí)際，發(fā)展具有中國特色的國土空間規劃理論和方法，以更好地指導“多規合一”的實(shí)踐。
來(lái)源于中國土地科學(xué)